食品安全不仅事关人体健康,也涉及社会稳定与经济安全。世界各国都十分关注食品安全问题,根据自己的国情,制定了符合本国实际的食品安全法,建立了最严厉的执法制度。我国正在逐步完善食品安全体系和执法制度,其中两个方面的建设尤应高度重视。
健全食品安全标准体系
食品安全标准是食品从业人员与食品安全监管执法人员依法从事食品生产加工与执法的依据。没有健全的食品安全标准体系,最严厉的食品安全执法也只能是一句空话。
欧盟食品标准体系分为指令与可自愿选择的技术标准。欧盟食品安全标准的制定均是建立在危险性评估基础上。其特点是为了便于执行,食品安全监管法规和技术要求往往融合为一体,许多食品安全法规标准前部分是政府监管的程序性要求,后部分是具体的技术性要求。
澳大利亚、新西兰食品标准法典,将食品标准分为基础标准、食品产品标准、食品卫生标准与原材料和加工标准。基础标准涉及农药残留、兽药残留、污染物、添加剂、标签、微生物指标等；食品产品标准涉及粮谷、肉、蛋、鱼、水果、蔬菜等食品；食品卫生标准仅适用于澳大利亚,包括预备性条款、食品安全计划、一般要求、生产条件和设备等；原材料和加工标准目前正在制定过程中。澳大利亚、新西兰食品标准的最大特点在于严格、透明,任何公民都可以自由查阅。
美国食品标准分为国家标准、行业标准和企业标准。其特点是以民间团体制定的行业标准为主体标准。美国食品安全标准均发布在《美国联邦法规》,每年修订一次,不仅公民可以自由查阅有关食品安全标准,而且制定食品安全标准的过程也公开透明。
日本的食品标准体系分为国家标准、行业标准和企业标准。对于没有国家食品卫生标准的食品,按照《食品卫生法》管理。日本食品安全标准的最大特点在于2006年开始实施的农业化学品残留“肯定列表制度”。该制度规定食品中农业化学品含量不得超过最大残留限量标准,对于未制订最大残留限量标准的农业化学品,其在食品中的含量不得超过“一律标准”,即0.01mg/kg。
我国食品安全标准不仅落后于发达国家,也落后于我国现代农业与食品加工业的发展。我国目前2200种食品添加剂中,有检验标准的只占总数的近四成。这也就意味着,有六成食品添加剂无法检测。比如,前不久有关膨大剂的争论,在美国、澳大利亚不仅可以方便地查阅到适用范围,而且可以查阅最大农药残留。我国有关膨大剂的使用规定,不仅范围模糊,而且没有最大残留的规定。食品安全执法人员在打击食品违法犯罪的时候,没有相应的标准作依据,就不能严厉打击食品违法犯罪行为。因此,应该借鉴发达国家制定食品安全标准的经验,加快我国食品安全标准的修订和制定工作,为最严厉的执法提供必要的执法前提。
加大违法成本处罚力度
对于食品生产加工企业来说,逐利的冲动永远高于其自我约束能力。因此,世界各国均通过高额的违法成本与强有力的外部监管,迫使食品生产加工企业守法,而不是过分强调食品生产加工企业的道德责任或社会责任。在这个意义上讲,安全食品是监管出来的。近年来发生的重大食品安全事故也充分说明了这一点。
美国《联邦食品、药品及化妆品法》第三章不仅详尽规定了严格禁止的行为及其处罚细则,也设计了科学的处罚制度:第一,对个人违法行为与企业违法行为规定不同的处罚规则。对前者处罚较轻,对后者处罚较重；第二,对10年内的初犯与屡犯处罚不同。对前者处罚较轻,对后者处罚较重；第三,建立有奖举报制度。《联邦食品、药品及化妆品法》第303节(5)与307节(e)分别规定,提供举报信息并使违法者定罪的举报人可以获得违法罚金一半的奖励,但最高不得超过125000美元。提供举报信息并使违法者受到民事处罚的举报者可以获得250000美元或民事处罚金一半的奖金,取两者之中数量较少者；第四,处罚力度大。第303节(a)规定运输掺假或贴假标签食品、生产掺假或贴假标签食品、销售掺假或贴假标签食品的,处以不超过1年的监禁或1000美元的罚款或并罚。
英国与印度食品安全法除了具备处罚严厉的特点之外,其最大的特色是对食品生产加工企业阻挠执法或提供虚假信息的处罚。英国食品安全法规定,任何人故意阻碍食品安全执法或没有合理理由拒不提供有关信息或协助执法,提供明知错误或导致重大事实认定错误的信息,可以依法处以不超过标准范围5级罚金或不超过3个月的监禁,或并罚。印度食品安全法规定,任何人无正当理由违抗、阻拦或企图阻拦、威胁、恐吓、袭击食品安全执法人员,可以依法处以最高10万卢比的罚款,不少于1个月的监禁。印度食品安全法另一个特点是,将违法企业的名称、住址、违法条款、所受处罚等在法官指定的报纸上刊登,其费用由违法者承担。
我国《食品安全法》与相关法规虽然比较合理地设置了处罚幅度和处罚种类,特别是最近公布的《刑法修正案(八)》,专门对食品安全的相关刑法内容作了重大调整,但从法经济学的角度看,仍然没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的,对违法企业的处罚力度远没有美国、英国的大。
(作者系华东政法大学教授)
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